大连市人民政府关于推进市与区市县（先导区）财政事权和支出责任划分改革的实施意见
各区市县人民政府，各先导区管委会，市政府各委办局、各直属机构，各有关单位：
为贯彻落实《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）和《辽宁省人民政府关于推进省与市财政事权和支出责任划分改革的实施意见》（辽政发〔2016〕76号）精神，加快推进市以下财政事权和支出责任划分改革进程，努力构建事权与财力相匹配、事权与支出责任相适应的政府间财政关系，结合我市实际，提出如下实施意见。
一、指导思想、总体要求和划分原则
（一）指导思想。
根据中央、省改革财政事权和支出责任划分的总体要求和工作部署，遵循宪法和政府组织法的相关规定，按照完善社会主义市场经济体制总体要求和深化财税体制改革总体方案，立足全局、着眼长远、统筹规划、分步实施，科学合理划分市与区市县（先导区）（以下统称县区）财政事权和支出责任，形成市委、市政府领导下，合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式，落实基本公共服务提供责任，提高基本公共服务供给效率，促进各级政府更好履职尽责。
（二）总体要求。
1.坚持中国特色社会主义道路和党的领导。通过合理划分市与县区在基本公共服务提供方面的任务和职责，形成科学合理、职责明确的财政事权和支出责任划分体系，充分发挥中国特色社会主义制度在维护社会公平正义和促进共同富裕方面的优势，确保党的路线、方针、政策得到贯彻落实，为加强和改善党的领导提供更好保障。
2.坚持市以下财政事权由市决定。在严格执行中央、省决策、地方执行机制的基础上，明确市在市以下财政事权确认和划分上的决定权。要切实落实县区政府在市授权范围内履行财政事权的责任，最大限度减少市级对微观事务的直接管理，发挥县区政府因地制宜加强区域内事务管理的优势，调动和保护地方干事创业的积极性和主动性。
3.坚持有利于健全社会主义市场经济体制。要正确处理政府与市场、政府与社会的关系，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担；对应由政府提供的基本公共服务，要明确承担财政事权和支出责任的相应政府层级，促进社会主义市场经济体制不断完善，使市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥。
4.坚持法治化规范化道路。根据中央与地方、省与市财政事权和支出责任划分基本规范的法律和行政法规制定情况，将市以下各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度，以地方性法规、政府规章的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化，让行政权力在法律和制度的框架内运行，加快推进依法行政。
5.坚持积极稳妥统筹推进。密切跟踪中央、省事权和支出责任划分改革进展情况，积极稳妥推进市与县区事权和支出责任划分改革工作，为建立科学规范的市以下政府间关系创造基础性条件。要处理好改革与稳定发展、总体设计与分步实施、当前与长远的关系，准确把握各项改革措施出台的时机、力度和节奏，加强市与县区之间以及各部门之间的协同合作，形成合力，确保改革扎实推进，务求实效。
（三）划分原则。
1.体现基本公共服务受益范围。受益范围覆盖全市的基本公共服务由市负责，地区性基本公共服务由县区负责，跨县区的基本公共服务由市与县区共同负责。
2.兼顾政府职能和行政效率。结合我市现有市与县区政府职能配置和机构设置，更多、更好发挥县区政府组织能力强、贴近基层、获取信息便利的优势，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为县区以下的财政事权，提高行政效率，降低行政成本。信息比较容易获取和甄别的全市性基本公共服务宜作为市的财政事权。
3.实现权、责、利相统一。在市委、市政府统一领导下，适宜由市承担的财政事权执行权要逐步上划，加强市的财政事权执行能力；适宜由县区承担的财政事权决策权要逐步下放，减少市级部门代地方决策事项，保证县区有效管理区域内事务。要明确共同财政事权市与县区各自承担的职责，将财政事权履行涉及的战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各环节在市与县区之间作出合理安排，做到财政事权履行权责明确和全过程覆盖。
4.激励县区政府主动作为。通过有效授权，合理确定县区财政事权，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，激励县区政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障，避免出现县区政府不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为。
5.做到支出责任与财政事权相适应。按照“谁的财政事权谁承担支出责任”的原则，确定各级政府支出责任。对属于市并由市组织实施的财政事权，原则上由市承担支出责任；对属于县区并由县区组织实施的财政事权，原则上由县区承担支出责任；对属于市与县区共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，区分情况确定市和县区的支出责任以及承担方式。
二、改革的主要内容
（一）推进市与县区财政事权划分。
1.适度加强市的财政事权。坚持基本公共服务的普惠性、保基本、均等化方向，加强市在体现社会公平正义、推动区域协调发展等方面的财政事权。强化市的财政事权履行责任，市的财政事权原则上由市直接行使。市的财政事权确需委托县区行使的，报经市委、市政府批准后，由有关职能部门委托县区行使，并制定相应的地方性法规、政府规章予以明确。对市委托县区行使的财政事权，受委托地方在委托范围内，以委托单位的名义行使职权，承担相应的法律责任，并接受委托单位的监督。
要逐步将全市性重大传染病防治、全市性大通道、全市战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为市的财政事权。
2.保障县区履行财政事权。加强县区级政府公共服务、社会管理等职责。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由县区提供更方便有效的基本公共服务确定为县区的财政事权，赋予县区级政府充分自主权，依法保障县区的财政事权履行，更好地满足地方基本公共服务需求。地方的财政事权由地方行使，市对县区的财政事权履行提出规范性要求，并通过地方性法规、政府规章的形式予以明确。
要逐步将市政交通、农村公路、城乡社区事务、市政建设、节能环保、商业服务业、住房保障等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为县区的财政事权。同时，县区级政府要切实承担防范和化解政府债务风险工作的主体责任，维护经济安全和社会稳定。
3.减少并规范市与县区共同财政事权。按照中央、省改革工作的相关要求，针对现阶段市与县区共同财政事权过多且不够规范、不够明确的情况，逐步减少并规范市与县区共同财政事权，并根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责，避免由于职责不清造成互相推诿。
要逐步将义务教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨县区重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现市委市政府发展规划、跨县区且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为市与县区共同财政事权，并明确各承担主体的职责。
4.建立财政事权划分动态调整机制。财政事权划分要根据客观条件变化进行动态调整。根据中央、省改革推进情况，对新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由市以下政府提供的基本公共服务统筹研究划分为市级财政事权、县区级财政事权或市与县区共同财政事权。
（二）完善市与县区支出责任划分。
1.市的财政事权由市承担支出责任。属于市的财政事权，应当由市财政安排经费，市各职能部门和直属机构不得要求县区安排配套资金。市的财政事权如委托县区行使，要通过市对下专项转移支付安排相应经费。
2.县区的财政事权由县区承担支出责任。属于县区的财政事权原则上由县区通过自有财力安排。对县区级政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。县区的财政事权如委托市级机构行使，县区级政府应负担相应经费。
3.市与县区共同财政事权区分情况划分支出责任。根据中央、省改革推进情况，按照基本公共服务的属性，体现国民待遇和公民权利、涉及全市统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，可参照国家、省研究制定的统一标准及市以下承担比例，由市规定市与县区按比例共同承担市以下支出责任；对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如跨县区重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由市和县区按比例或市给予适当补助方式承担支出责任；对市和县区有各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发等，市和县区各自承担相应支出责任；对市承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，县区承担具体执行等职责的财政事权，市与县区各自承担相应支出责任。
（三）稳步推进县区以下财政事权和支出责任划分。
各区市县政府（先导区管委会）要参照本实施意见的总体要求和基本原则，根据本地实际，结合财税体制改革要求和中央与地方、省与市、市与县区财政事权和支出责任划分改革的进程，制定县区以下财政事权和支出责任划分改革方案，稳步推进改革工作。各区市县政府（先导区管委会）要根据县区以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定县区以下各级政府的支出责任，避免将过多支出责任交给基层政府承担。
三、保障和配套措施
（一）加强与相关改革的协同配套。
财政事权和支出责任划分与教育、社会保障、医疗卫生等各项改革紧密相连、不可分割。要将财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，既通过相关领域改革为推进财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革体现和充实到各领域改革中，形成良性互动、协同推进的局面。
（二）明确政府间财政事权划分争议的处理。
市与县区财政事权划分争议由市裁定。明确市与县区共同财政事权和市委托县区行使的财政事权设置的原则、程序、范围和责任，减少划分中的争议。
（三）完善市与县区收入划分和对下转移支付制度。
结合中央与地方的收入划分总体方案制定情况和出台时间，推动进一步理顺市与县区的财政分配关系，形成财力与事权相匹配的财政体制。进一步完善市对下转移支付制度，清理整合与财政事权划分不相匹配的市对下转移支付，增强财力薄弱地区的财力。严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，对保留的专项转移支付进行甄别，属于县区财政事权的划入一般性转移支付。
（四）及时推动相关部门职责调整。
严格落实中央、省关于党和国家机构改革的各项要求，按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，合理划分部门职责，理顺部门分工，妥善解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题，处理好市级政府垂直管理机构与县区级政府的职责关系，为更好履行政府公共服务职能提供保障。
（五）督促县区切实履行财政事权。
随着财政事权和支出责任划分改革的推进，县区的财政事权将逐渐明确。对属于县区的财政事权，县区级政府必须履行到位，确保基本公共服务的有效提供。市要在法律法规的框架下加强监督考核和绩效评价，强化县区级政府履行财政事权的责任。
（六）激励县区切实提高财政管理水平。
为充分发挥县区级政府积极性，激励各县区切实加强财政预算水平，帮助县区提高基本公共服务保障能力，市对县区要进一步加大财政管理绩效考核力度，考核结果与市对县区财力补助和资金拨付政策相挂钩，对在确保压减政府债务余额、精简财政供养人员、增收节支等方面考核优秀的县区，市将给予激励奖励政策。
四、职责分工和时间安排
（一）职责分工。
市财政局、市编委办等有关部门主要负责组织、协调、指导、督促推进市与县区财政事权和支出责任划分改革工作。市各职能部门要落实部门主体责任，根据本实施意见和中央、省对口上级部门具体实施方案制定情况，在广泛征求有关部门和县区意见基础上，研究提出本部门所涉及的基本公共服务领域改革具体实施方案，按程序报请市委、市政府批准后实施。
在改革实施过程中，有关部门要妥善处理市与县区财政事权和支出责任划分带来的职能调整以及人员、资产划转等事项，积极配合推动制订或修改相关地方性法规、政府规章中关于财政事权和支出责任划分的规定。
（二）时间安排。
1.2018年。市有关部门要按照本实施意见，以及中央、省在外交、基本公共服务领域共同财政事权和支出责任划分改革方案要求，研究制定本部门市以下相关基本公共服务领域改革具体实施方案。同时，部署推进县区相关领域财政事权和支出责任划分改革。
2.2019年。结合实际、循序渐进，及时跟踪并配合中央、省在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域改革工作。参照中央、省改革进程，稳步推进市对县区相关领域财政事权和支出责任划分改革。
3.2020年。按照中央、省改革进展情况，市基本完成主要领域改革，形成市与县区财政事权和支出责任划分的清晰框架，及时总结改革成果，梳理需要上升为法规规章的内容，根据国家、省相关法律法规制定情况，研究制定地方性法规，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。督促县区完成主要领域改革。
财政事权和支出责任划分改革是建立科学规范政府间关系的核心内容，是完善国家治理结构的一项基础性、系统性工程，对全面深化经济体制改革具有重要的推动作用。各地区、各部门要充分认识推进这项改革工作的重要性、紧迫性、艰巨性，把思想和行动统一到党中央、国务院和省委省政府、市委市政府决策部署上来，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，周密安排部署，切实履行职责，密切协调配合，积极稳妥推进市与县区财政事权和支出责任划分改革，为建立健全现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化、落实“四个全面”战略布局提供有力保障。
大连市人民政府
2018年7月20日
